fonte: Conjur<\/p>\n
por\u00a0\u00c9lida Graziane Pinto,\u00a0procuradora do Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas do Estado de S\u00e3o Paulo, p\u00f3s-doutora em Administra\u00e7\u00e3o pela Escola Brasileira de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e de Empresas da Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas (FGV\/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).<\/em><\/p>\n Hoje dedico esta coluna \u00e0 ministra Rosa Weber, do Supremo Tribunal Federal, na forma de uma carta p\u00fablica, qui\u00e7\u00e1 um apelo em busca da medida cautelar na ADI 5.658, que trata detidamente das consequ\u00eancias da Emenda 95\/2016 para o financiamento dos direitos fundamentais \u00e0 sa\u00fade e \u00e0 educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n H\u00e1 tanto perigo na demora que pe\u00e7o desculpas pela ousadia, mas as chamas que indicam a fuma\u00e7a do bom direito come\u00e7am a queimar esses essenciais pilares da dignidade de cada qual dos cidad\u00e3os brasileiros e me inflamam dramaticamente a esta peti\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n Chamo a aten\u00e7\u00e3o de Vossa Excel\u00eancia particularmente para o decreto de programa\u00e7\u00e3o financeira (Decreto 8.961, de 16 de janeiro, severamente agravado pelo Decreto 9.018, de 30 de mar\u00e7o, ambos deste ano) e para o risco iminente de nossos pisos constitucionais em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o n\u00e3o s\u00f3 serem congelados em valores reais por duas d\u00e9cadas, como tamb\u00e9m estarem a sofrer uma redu\u00e7\u00e3o regulamentar do seu alcance.<\/p>\n Explico-me, voltando um pouco nas bases do problema. O decreto de programa\u00e7\u00e3o financeira[1]<\/a> tem cumprido (de forma um tanto precipitada, a pretexto de preventiva) a fun\u00e7\u00e3o de contingenciamento. Por isso, estabelece limites de empenho e de pagamento, como tamb\u00e9m rege o tempo de realiza\u00e7\u00e3o das despesas, em conson\u00e2ncia com a expectativa de ingresso das receitas e em conformidade com as metas fiscais da Lei de Diretrizes Or\u00e7ament\u00e1rias. Tudo muito aparentemente t\u00e9cnico-cont\u00e1bil, mas profundamente fixador das prioridades alocativas da Uni\u00e3o\u2026<\/p>\n Por meio de ato normativo infralegal, o fluxo de pagamento dos gastos m\u00ednimos em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o foi bifurcado em duas esp\u00e9cies de despesas, as designadas \u201cobrigat\u00f3rias\u201d para fins do Anexo XII do Decreto 8.961\/2017 e as \u201cdemais\u201d, cujo rito de execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria parece caminhar no limbo dos limites de pagamento do Anexo II, para onde tamb\u00e9m foram remetidos, sem garantia de saldo financeiro para quita\u00e7\u00e3o correspondente, os elevados estoques de restos a pagar em ambas as pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n Desamparado de qualquer crit\u00e9rio previamente definido em lei, o Decreto 9.018 alterou o modo de compreens\u00e3o do regime dos pisos constitucionais em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o, alterando abruptamente at\u00e9 mesmo a defini\u00e7\u00e3o feita pelo Decreto 8.961, isso em um intervalo de apenas dois meses.<\/p>\n Para quem lida com execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria diuturnamente, n\u00e3o se justifica a expressiva segrega\u00e7\u00e3o entre o fluxo de pagamento das despesas consideradas \u201cobrigat\u00f3rias\u201d (Anexo XII) e o limite de pagamento das \u201cdemais\u201d despesas (Anexo II), que foi feita pelo aludido decreto. Ora, a \u00fanica raz\u00e3o poss\u00edvel para essa in\u00e9dita discrimina\u00e7\u00e3o reside no risco de que essas \u00faltimas estar\u00e3o ainda sujeitas a toda sorte de adiamentos (a pretexto de contingenciamento), mesmo que fa\u00e7am parte do volume global de gastos computados no dever de aplica\u00e7\u00e3o m\u00ednima em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n A bem da verdade, j\u00e1 h\u00e1 um grande descasamento entre o limite de pagamento e o respectivo limite de empenhos para tais pol\u00edticas p\u00fablicas, ainda que j\u00e1 esteja inclu\u00eddo naquele o estoque de restos a pagar. H\u00e1 nessa diferen\u00e7a uma deliberada estrat\u00e9gia de postergar a realiza\u00e7\u00e3o plena da despesa para exerc\u00edcios futuros, comprometendo o destino da arrecada\u00e7\u00e3o dos anos seguintes com desarrazoada fatura de restos a pagar e negando efetividade presente \u00e0s demandas da sociedade.<\/p>\n A que t\u00edtulo e sob qual dram\u00e1tico risco? Eis a pergunta que alimenta nosso clamor, uma vez que, neste 2017, ser\u00e1 fixada a base de c\u00e1lculo dos pisos sobre a qual incidir\u00e1 a mera corre\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria pelo IPCA nos pr\u00f3ximos 20 anos.<\/p>\n O Anexo II, que cont\u00e9m os limites de pagamento do Decreto 8.961, parece se sujeitar a contingenciamento maior que o Anexo XII, de modo que, como em 2018 e nos pr\u00f3ximos 19 anos, valer\u00e1 a base de c\u00e1lculo da despesa paga em 2017, corremos o risco de efetivamente s\u00f3 ver realizados o processamento (liquida\u00e7\u00e3o) e o integral pagamento das despesas contidas no Anexo XII.<\/p>\n Para falarmos em n\u00fameros, porque \u00e9 disso que se trata a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria, est\u00e3o sob sever\u00edssimo risco de adiamento e verdadeiro limbo jur\u00eddico as despesas constantes da categoria \u201cDemais\u201d constante do Anexo XI do Decreto 8.961 (ou seja, R$\u00a027,288 bilh\u00f5es para educa\u00e7\u00e3o e R$\u00a029,548 bilh\u00f5es para sa\u00fade),\u00a0o volumoso saldo de restos a pagar no Anexo III (RP processados, sendo R$\u00a0480 milh\u00f5es na educa\u00e7\u00e3o e R$468 milh\u00f5es na sa\u00fade)\u00a0e no Anexo IV (RP n\u00e3o processados, sendo R$11,16 bilh\u00f5es na educa\u00e7\u00e3o e R$13,7 bilh\u00f5es na sa\u00fade, dos quais R$5,1 bilh\u00f5es s\u00e3o RP ordin\u00e1rios e R$8,6 bilh\u00f5es de restos a pagar oriundos de \u201cemendas com identificador de resultado prim\u00e1rio 6\u201d), mais o volume das emendas impositivas individuais e de bancada feitas \u00e0 LOA 2017.<\/p>\n Ora, o teto global do Executivo federal j\u00e1 est\u00e1 em vigor em 2017, quando (contradit\u00f3ria e dubiamente) os pisos da educa\u00e7\u00e3o e sa\u00fade ainda ter\u00e3o este ano para se comportar, respectivamente, conforme os artigos 212 e 198, par\u00e1grafo 2\u00ba da Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica. Falta, ao nosso sentir, resguardar as pontes de interse\u00e7\u00e3o e erigir os imperativos de cautela para que os pisos n\u00e3o sejam rifados pela asfixia fiscal j\u00e1 imposta aos tr\u00eas poderes.<\/p>\n Precisamos pensar sempre no montante que, de fato, ser\u00e1 pago em 2017, porque o teto fiscal da Uni\u00e3o (fixado globalmente pela EC 95) est\u00e1 em pleno vigor e apenas assegura corre\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria para as despesas efetivamente pagas em 2016. O seu regime de contabiliza\u00e7\u00e3o \u00e9 o de caixa (despesa paga), portanto n\u00e3o basta a promessa da despesa empenhada (regime de compet\u00eancia), como, ali\u00e1s, se sucede com o saldo volumoso de restos a pagar computados no piso federal em sa\u00fade (alguns dos quais pendentes de processamento desde 2003!).<\/p>\n Diante de tal pressuposto, a consequ\u00eancia l\u00f3gica \u00e9 que n\u00e3o h\u00e1 margem de \u201cgordura\u201d no teto fiscal global da Uni\u00e3o para absorver algo em torno de quase R$26 bilh\u00f5es de restos a pagar historicamente j\u00e1 pendentes de quita\u00e7\u00e3o, mais os que forem gerados nessa expressiva categoria designada como \u201cDemais\u201d, cujo montante alcan\u00e7a a cifra aproximada de R$60 bilh\u00f5es apenas neste exerc\u00edcio de 2017.<\/p>\n Nosso sincero temor \u00e9 o de uma profunda inexecu\u00e7\u00e3o de programas essenciais, com o adiamento da sua satisfa\u00e7\u00e3o para o campo dos restos a pagar ou para precat\u00f3rios, o que certamente agravar\u00e1 o colapso dos servi\u00e7os prestados no \u00e2mbito do SUS, bem como frustrar\u00e1 o dever de equaliza\u00e7\u00e3o das oportunidades educacionais e do padr\u00e3o m\u00ednimo de qualidade que a Uni\u00e3o tem para com a educa\u00e7\u00e3o b\u00e1sica obrigat\u00f3ria.<\/p>\n O questionamento da ADI 5.658 diz respeito n\u00e3o s\u00f3 \u00e0 veda\u00e7\u00e3o de retrocesso e \u00e0 rela\u00e7\u00e3o de proporcionalidade entre gastos m\u00ednimos e receitas estatais, mas tamb\u00e9m implica considerar o que se pode reputar, ou n\u00e3o, como \u201cdespesa obrigat\u00f3ria\u201d no seio do regime final\u00edstico dos pisos constitucionais de custeio da sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Ao negar custeio adequado para as obriga\u00e7\u00f5es legais definidas na forma de metas e estrat\u00e9gias do Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o e do Plano Nacional de Sa\u00fade, os Decretos 8.961 e 9.018\/2017 ultrapassaram as balizas final\u00edsticas do elenco de despesas materialmente obrigat\u00f3rias para o alcance das finalidades constitucionais a cargo do Estado brasileiro.<\/p>\n As pr\u00f3prias emendas parlamentares impositivas, cujo montante de 0,6% da RCL e o expressivo saldo de restos a pagar j\u00e1 computados em anos anteriores no piso federal em sa\u00fade ficaram de fora dessa esp\u00e9cie de \u201cpiso do piso<\/em>\u201d ou, noutra analogia, nesse \u201cm\u00ednimo existencial\u201d dos pisos de custeio da sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n N\u00e3o negamos, por \u00f3bvio, o fato de que o governo federal noticiou[2]<\/a> uma frustra\u00e7\u00e3o de arrecada\u00e7\u00e3o de R$50 bilh\u00f5es e, por conseguinte, elevou a meta de d\u00e9ficit prim\u00e1rio para R$129 bilh\u00f5es em 2017. Reconhecemos, em igual medida, que isso implicar\u00e1 \u2014 para o custeio da sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o \u2013 uma proporcional redu\u00e7\u00e3o do gasto m\u00ednimo federal em ambas (15% da RCL na primeira e 18% da receita de impostos na segunda), mas questionamos severamente que s\u00f3 estejam resguardados, em tese, saldos de pagamento de R$76,244 bilh\u00f5es para sa\u00fade e de R$9,174 bilh\u00f5es para a educa\u00e7\u00e3o, al\u00e9m das despesas com sal\u00e1rios, as quais foram previamente exclu\u00eddas desse montante, por for\u00e7a do artigo 1\u00ba, \u00a71\u00ba, I, al\u00ednea \u201ca\u201d do Decreto 8.961\/2017.<\/p>\n Deixamos aqui a pergunta sobre o que ser\u00e1 feito para amparar todo o restante das despesas assinaladas pela gen\u00e9rica condi\u00e7\u00e3o de \u201cDemais\u201d, que foram acobertadas pelo limite de empenhos do Anexo I e j\u00e1 se encontram constrangidas pelo limite menor de pagamentos do Anexo II, bem como todo o expressivo saldo de restos a pagar processados e n\u00e3o processados de que tratam os Anexos III e IV do aludido Decreto? Ficar\u00e3o expostos ao relento da falta de garantia de custeio real?<\/p>\n Nosso temor \u00e9 majorado pelo fato de que a Secretaria do Tesouro Nacional, \u00e0 luz do art. 2\u00ba, \u00a76\u00ba do Decreto 8961, inclu\u00eddo pelo Decreto 9018\/2017, foi al\u00e7ada \u00e0 condi\u00e7\u00e3o de \u201cordenadora central e universal de despesas\u201d, em afronta aos ditames constitucionais e legais que regulamentam a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria dos pisos em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Caminho para a conclus\u00e3o, Vossa Excel\u00eancia, como quem pede motivos para seguir lutando o bom combate e alimentando a f\u00e9 de que a raz\u00e3o de ser do or\u00e7amento p\u00fablico reside na realiza\u00e7\u00e3o dos ditames constitucionais e, sobretudo, tem por finalidade \u2014 em \u00faltima e extrema ratio<\/em> \u2014 a efetividade dos direitos fundamentais que nucleiam o postulado da dignidade humana.<\/p>\n Nesse final de abril e tendo j\u00e1 em mente o projeto de LDO que o governo federal enviou para o Congresso para reger o exerc\u00edcio de 2018, o senso de urg\u00eancia para a sociedade s\u00f3 faz aumentar em face do debate sobre a conformidade, ou n\u00e3o, do artigo 110 do ADCT, inserido em nossa Constitui\u00e7\u00e3o Cidad\u00e3 pela Emenda 95.<\/p>\n N\u00e3o podemos desconhecer que o decurso dos dias \u00e9 fatal para a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria. Ainda que o senso comum n\u00e3o tenha devida clareza, precisamos afirmar \u2014 com consci\u00eancia constitucional \u2014 que adiar \u00e9 preterir<\/em>. Se fosse, de fato, priorit\u00e1rio, seria executado prontamente conforme o fluxo da demanda da sociedade e a disponibilidade or\u00e7ament\u00e1ria do Estado. Infelizmente, contudo, significativa parcela do d\u00e9ficit de efic\u00e1cia dos direitos fundamentais \u00e0 sa\u00fade e \u00e0 educa\u00e7\u00e3o adv\u00e9m da posterga\u00e7\u00e3o que mitiga a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria das pol\u00edticas p\u00fablicas que lhes d\u00e3o guarida.<\/p>\n N\u00e3o basta, nesta quadra da hist\u00f3ria brasileira, observarmos o volume de recursos falseada e formalmente afian\u00e7ado a ambos os direitos, sem assegurar a tempestividade e estabilidade dos repasses na nossa realidade profundamente marcada pela descentraliza\u00e7\u00e3o das responsabilidades federativas e pela reconcentra\u00e7\u00e3o das receitas tribut\u00e1rias.<\/p>\n Na sa\u00fade e na educa\u00e7\u00e3o, h\u00e1 uma fragiliza\u00e7\u00e3o estrutural das pol\u00edticas p\u00fablicas em seus pilares federativos a partir de uma mesma e coincidente l\u00f3gica: esvaziamento[3]<\/a> do dever de coopera\u00e7\u00e3o financeira da Uni\u00e3o e falseamento de gastos m\u00ednimos no n\u00edvel dos Estados[4]<\/a>, com sobrecarga de custeio incidente sobre os Munic\u00edpios.<\/p>\n \u00c9 como se viv\u00eassemos uma guerra fiscal de despesa<\/em> reproduzida de cima para baixo, com les\u00f5es profundas para o dever de boa gest\u00e3o dos recursos escassos, bem como para o cidad\u00e3o que almeja a efic\u00e1cia dos seus direitos subjetivos p\u00fablicos. Essa cr\u00f4nica e irracional competi\u00e7\u00e3o (ao inv\u00e9s de coopera\u00e7\u00e3o) federativa acarreta, por seu turno, um \u201cquadro de viola\u00e7\u00e3o massiva e persistente de direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e fal\u00eancia de pol\u00edticas p\u00fablicas e cuja modifica\u00e7\u00e3o depende de medidas abrangentes de natureza normativa, administrativa e or\u00e7ament\u00e1ria<\/em>\u201d, na forma como o STF designou o aventado \u201cEstado de Coisas Inconstitucional\u201d da ADPF 347.<\/p>\n Em um pa\u00eds, cujo analfabetismo funcional beira a casa de 90%[5]<\/a> da sua popula\u00e7\u00e3o de 15 a 64 anos, os deveres de equalizar as oportunidades educacionais e de assegurar padr\u00e3o m\u00ednimo de qualidade do ensino em todo o territ\u00f3rio nacional s\u00e3o ainda hoje tratados como quimeras da nossa Constitui\u00e7\u00e3o, na forma do seu artigo 211, \u00a71\u00ba. Isso ocorre, porque a Uni\u00e3o n\u00e3o[6]<\/a> cumpre plenamente sua fun\u00e7\u00e3o redistributiva e supletiva em rela\u00e7\u00e3o aos gastos realizados pelos demais entes. Falta regulamentar a no\u00e7\u00e3o de \u201ccusto-aluno qualidade\u201d, o que caminha na mesma morosa linha de esvaziamento fiscal que o FUNDEF e o FUNDEB trilharam, haja vista a proporcionalmente restrita complementa\u00e7\u00e3o federal para a educa\u00e7\u00e3o b\u00e1sica obrigat\u00f3ria.<\/p>\n Da mesma forma, n\u00e3o \u00e9 normal ou neutra a not\u00edcia[7]<\/a> de que mais de 23 mil leitos foram fechados no \u00e2mbito do SUS nos \u00faltimos cinco anos, assim como chega a ser desesperada a iniciativa de mais de mil prefeitos amea\u00e7arem greve[8]<\/a> nos atendimentos em sa\u00fade, por causa dos\u00a0atrasos recorrentes da execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e a pr\u00f3pria insufici\u00eancia dos repasses federativos em rota de descumprimento da pactua\u00e7\u00e3o celebrada pela governan\u00e7a federativa da sa\u00fade, qual seja, a Comiss\u00e3o Intergestores Tripartite[9]<\/a>.<\/p>\n Tudo isso vos escrevo, Excelent\u00edssima Ministra, para \u2014 ao final \u2014 indagar se o que \u00e9 m\u00ednimo na garantia de custeio dos direitos fundamentais \u00e0 sa\u00fade e \u00e0 educa\u00e7\u00e3o pode ser minorado? Sob suas excelent\u00edssimas pena e responsabilidade passa o caminho da resposta. Almejo, sinceramente, que a reflex\u00e3o acerca da ADI 5.658 traga luz a esse debate. De minha parte, considero que os m\u00ednimos n\u00e3o podem ser minorados, tampouco adiados em limbos jur\u00eddicos da execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria que acabam por frustrar a efic\u00e1cia dos pr\u00f3prios direitos fundamentais e, em \u00faltima inst\u00e2ncia, p\u00f5em a perder o nosso nuclear pacto civilizat\u00f3rio.<\/p>\n Refer\u00eancias:<\/strong><\/p>\n [1]<\/a> A que se refere o artigo 8\u00ba da Lei de Responsabilidade Fiscal e que tem, na nossa realidade federal, cumprido tamb\u00e9m o papel de promover \u201cpreventivamente\u201d o contingenciamento a que se refere o artigo 9\u00ba, tamb\u00e9m da LRF. fonte: Conjur por\u00a0\u00c9lida Graziane Pinto,\u00a0procuradora do Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas do Estado de S\u00e3o Paulo, p\u00f3s-doutora em Administra\u00e7\u00e3o pela Escola Brasileira de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e de Empresas da Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas (FGV\/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). 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\n[2]<\/a> Como se pode ler em http:\/\/agenciabrasil.ebc.com.br\/economia\/noticia\/2017-04\/governo-eleva-para-r-129-bilhoes-meta-de-deficit-primario-para-2018<\/a>.
\n[3]<\/a> De que d\u00e3o not\u00edcia, por exemplo, os Ac\u00f3rd\u00e3os do TCU n\u00ba 618\/2014 e 2888\/2015.
\n[4]<\/a> Algo que, na \u00e1rea da sa\u00fade, deu ensejo ao tema de Repercuss\u00e3o Geral 818, no \u00e2mbito do RE 858.075. Por outro lado, a educa\u00e7\u00e3o ainda se ressente, por exemplo, da inclus\u00e3o de despesas previdenci\u00e1rias no c\u00f4mputo do seu piso, que, apenas para citar o caso do Estado de S\u00e3o Paulo, alcan\u00e7a a cifra anual abusiva de cerca de R$5 bilh\u00f5es desviados da pol\u00edtica p\u00fablica educacional para cobertura de d\u00e9ficit financeiro da SPPrev (http:\/\/pfdc.pgr.mpf.mp.br\/informativos\/edicoes-2016\/novembro\/pfdc-quer-inconstitucionalidade-de-lei-paulista-que-viola-investimentos-minimos-na-saude-e-na-educacao\/<\/a> )
\n[5]<\/a> Como se pode ler em http:\/\/exame.abril.com.br\/ciencia\/so-8-dos-brasileiros-dominam-de-fato-portugues-e-matematica\/<\/a>
\n[6]<\/a> Oportuna \u00e9 a leitura da a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica intentada pelo MPF quanto \u00e0 falta de regulamenta\u00e7\u00e3o do CAQi pela Uni\u00e3o no prazo definido pelo PNE. Dispon\u00edvel em http:\/\/www.mpf.mp.br\/rj\/sala-de-imprensa\/docs\/pr-rj\/ACP%20inicial%20PP%203484-2016-10%20PNE%20%20-%20Custo%20Aluno%20Qualidade.pdf<\/a>
\n[7]<\/a> Como se pode ler em http:\/\/g1.globo.com\/distrito-federal\/noticia\/2016\/05\/brasil-perde-23565-leitos-do-sus-em-cinco-anos-aponta-pesquisa.html<\/a>
\n[8]<\/a> Not\u00edcia dispon\u00edvel em\u00a0http:\/\/oglobo.globo.com\/brasil\/crise-mais-de-mil-cidades-param-servicos-fazem-greves-17873082<\/a> .
\n[9]<\/a> Trata-se de exig\u00eancia do artigo 198, \u00a7 3\u00ba, II da CR\/1988, regulamentada genericamente pelo artigo 17 da LC 141\/2012. Falta a sua consolida\u00e7\u00e3o se dar no \u00e2mbito da aludida Comiss\u00e3o, para posterior aprova\u00e7\u00e3o do Conselho Nacional de Sa\u00fade. O TCU abordou detidamente a dimens\u00e3o da governan\u00e7a federativa do SUS nos autos do TC 027.767\/2014-0, de onde resultou o Ac\u00f3rd\u00e3o 2888\/2015, que recomendou ao Minist\u00e9rio da Sa\u00fade a apresenta\u00e7\u00e3o de plano de a\u00e7\u00e3o para enfrentar tal omiss\u00e3o, que segue at\u00e9 hoje inadimplida.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"